调 研 文 章
《建筑施工企业违法将劳务作业发包给不具备用工主体资格的自然人包工头的情况下，农民工劳务工资支付主体应如何确定？》
兴庆区人民法院：刘晓莉 马 云
建筑施工企业违法将劳务作业发包给不具备用工主体资格的自然人包工头的情况下，农民工劳务工资支付主体应如何确定
实践中，经常有建筑施工企业将建筑工程中的挖土方、木工、抹灰、油漆工、钢筋工、架子工、外墙保温、水暖电安装等劳务作业以包清工的方式发包给自然人包工头，由自然人包工头再雇佣农民工完成上述劳务作业。在发生拖欠农民工工资的情况下，有的农民工直接起诉包工头要求支付工资；有的农民工以建筑施工企业为被申请人提起劳动仲裁要求支付工资；有的农民工直接以建筑施工企业和包工头为共同被告诉至法院，要求建筑施工企业和包工头共同或连带支付工资。对该类型案件如何处理形成以下四种观点：
第一种观点认为，农民工与包工头之间形成劳务合同关系或雇佣关系，因法律对劳务合同或雇佣关系的主体资质并无限制性规定，该劳务合同或雇佣合同合法有效。根据合同相对性原则，应由包工头承担工资支付责任。关于连带责任问题，虽然《建筑法》、《建设工程质量管理条例》等均规定了建筑施工企业不得将工程或劳务分包给没有资质的施工主体，但并未规定如果建筑施工企业将工程或劳务分包后要对包工头雇佣的农民工工资承担连带责任，法院判决连带责任必须有法律层面的依据，故农民工要求建筑施工企业承担连带责任没有法律依据。
第二种观点认为，应当由建筑施工企业和包工头对农民工工资承担连带责任。
理由是，要求建筑施工企业和包工头对农民工工资承担连带责任有法律依据，依据是《劳动合同法》第九十四条。《劳动合同法》第九十四条规定：“个人承包经营违反本法规定招用劳动者，给劳动者造成损害的，发包的组织与个人承包经营者承担连带赔偿责任”。在劳动合同法起草小组编写的《<中华人民共和国劳动合同法>理解与适用》一书中，起草者指出：“对于受损害的劳动者，究竟由谁来承担赔偿责任，对此存在三种不同意见：（1）劳动者与发包组织存在劳动关系，发包组织应当承担用人单位的责任。其理由是，发包组织实行承包经营责任制，是其内部经营管理的一种方式方法，发包组织与个人承包经营者签订承包经营合同，赋予个人承包经营权，但并未使发包组织的主体发生变化，个人在承包经营过程中的行为仍是发包组织的行为。根据表见代理的原理，如果个人承包经营者以发包组织的名义招用劳动者，发包组织不反对的，或者被招用的劳动者有充分理由相信该承包经营人是代表发包组织的，应当认定被招用的劳动者与发包组织之间形成劳动关系。对此，劳动和社会保障部2005年5月发布的《关于确立劳动关系有关事项的通知》中也有相应的规定。该通知第四条规定：建筑施工、矿山企业等用人单位将工程（业务）或者经营权发包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，对该组织或者自然人招用的劳动者，由具备用工主体资格的发包方承担用工主体责任。（2）如果确认劳动者与发包组织之间存在劳动关系，势必给劳动者进入发包组织的劳动关系造成宽进的后果，使发包组织被动招用大量从未计划招用的员工，显然是不公平的。劳动者是由个人承包经营者招用的，应由个人承包经营者承担雇主责任。按照现行劳动法律制度，由于个人承包经营者不具备用人单位的主体资格，所以难以将个人承包经营者和被招用劳动者之间的关系纳入劳动法的调整范围。建议将个人承包经营者和被招用的劳动者之间的关系视作劳务关系。由民事法律予以调整。（3）将发包组织和个人承包经营者视作一个整体，对受损害的劳动者承担连带赔偿责任。本法采纳了第三种意见，主要的考虑如下：一是有利于维护劳动者的合法权益，不至于因发包方和承包方相互推诿而使劳动者权益受损；二是有利于引导发包组织规范用工，减少通过发包给个人而间接用工的现象；三是有利于规范发包组织和承包者之间的承包经营关系，促使发包组织尽可能发包给有经营资质的组织来承包经营，一定程度上有利于解决当前建筑施工市场等方面秩序混乱的问题。” 所以，根据《劳动合同法》的立法本意，不宜认定农民工和建筑施工企业形成劳动关系，但由于建筑施工企业的违法分包行为造成农民工工资被拖欠，拖欠工资就是对劳动者权益的损害，建筑施工企业本应直接与劳动者签订劳动合同，但其违法将业务发包给个人承包经营者，故建筑施工企业对损害的产生具有过错，根据九十四条的规定，应当对农民工工资承担连带责任。
而且，让违法分包的建筑施工企业对农民工工资承担连带责任符合中央、自治区和银川市的一贯政策精神。例如：劳动部、建设部《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》劳社部发[2004]22号文第十二条规定：“工程总承包企业不得将工程违反规定发包、分包给不具备用工主体资格的组织或个人，否则应承担清偿拖欠工资连带责任”；《宁夏回族自治区农民工工资保障办法》（2011年自治区人民政府第37号令）第六条规定：“因工程总承包企业违反规定发包、分包工程造成拖欠农民工工资的，由工程总承包企业承担支付农民工工资的义务”；《银川市解决建筑领域拖欠农民工工资若干规定》（银政办发2010第122号）规定“对工程总承包企业违反规定发包、分包给不具备用工主体资格的组织或个人，由工程总承包企业承担清偿被拖欠的农民工工资责任”；《银川市进一步加强建筑领域农民工工资支付管理工作若干意见》（银政办发〔2013〕120号）规定：“建设单位或工程总承包企业未按合同约定与建设工程承包企业结清工程款，致使建设工程承包企业拖欠农民工工资的，由建设单位或工程总承包企业先行垫付被拖欠的农民工工资；工程总承包企业违反规定将工程发包、分包给不具备用工主体资格的单位或个人，造成拖欠农民工工资的，由工程总承包企业承担清偿责任”。
第三种观点认为，可直接认定农民工与建筑施工企业存在劳动关系，由建筑施工企业承担支付工资的责任，建筑施工企业承担责任后，可以向包工头追偿。
理由是：劳动和社会保障部《关于确立劳动关系有关事项的通知》（劳社部发2005第12号文）第四条规定：“建筑施工、矿山企业等用人单位将工程(业务)或经营权发包给不具备用工主体资格的组织或自然人，对该组织或自然人招用的劳动者，由具备用工主体资格的发包方承担用工主体责任”，虽然从该通知发布至今九年多的时间当中对该条的含义一直争议不断，有人认为“承担用工主体责任”和“认定存在劳动关系”是两个概念，从该条并不能直接看出有认定存在劳动关系的意思。但《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》（法释〔2014〕9号）第三条规定：“社会保险行政部门认定下列单位为承担工伤保险责任单位的，人民法院应予支持：…（四）用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人聘用的职工从事承包业务时因工伤亡的，用工单位为承担工伤保险责任的单位”，《<最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定>的理解与适用》(人民法院报2014年8月21日)第四条“关于特殊情况下如何确定用人单位的问题”中指出：“存在转包关系的情况下，发生工伤事故时用人单位的确定，以有利于保护职工为原则。本规定是对原劳动和社会保障部2005年5月25日劳社部发［2005］12号《关于确立劳动关系有关事项的通知》第四条关于“建筑施工、矿山企业等用人单位将工程（业务）或经营权发包给不具备用工主体资格的组织或自然人，对该组织或自然人招用的劳动者，由具备用工主体资格的发包方承担用工主体责任”规定的发展，也吸收采纳了《人力资源和社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》（人社部发〔2013〕34号）第七条的精神”，而 2013年人力资源社会保障部《关于执行<工伤保险条例>若干问题的意见》第七条规定：“具备用工主体资格的承包单位违反法律、法规规定，将承包业务转包、分包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人招用的劳动者从事承包业务时因工伤亡的，由该具备用工主体资格的承包单位承担用人单位依法应承担的工伤保险责任”。据此可以判断，最高人民法院已经修正了之前关于不存在劳动关系的意见，以司法解释的形式进一步确认了劳社部2005年12号文的适用效力。
在《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》发布的同时，最高人民法院发布了四起工伤保险行政纠纷典型案例，其中第一例“张成兵诉上海市松江区人力资源和社会保障局工伤认定行政案”就牵扯到建筑领域违法发包模式下的劳动关系认定问题。该案裁判要旨为：用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包或者发包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人聘用的职工因工伤亡的，用工单位为承担工伤保险责任的单位。基本案情为：南通六建公司承包国基电子（上海）有限公司A7厂房工程后，以《油漆承揽合同》的形式将油漆工程分包给自然人李某某，约定李某某所雇人员应当接受南通六建公司管理。李某某又将部分油漆工程转包给自然人王某某，王某某招用张成兵进行油漆施工。李某某和王某某均无用工主体资格，也无承揽油漆工程的相应资质。2008年3月10日，张成兵在进行油漆施工中不慎受伤。11月10日，松江区劳动仲裁委员会裁决确定张成兵与南通六建公司之间存在劳动关系，但该裁决书未送达南通六建公司。12月29日，张成兵提出工伤认定申请，并提交了劳动仲裁裁决书。上海市松江区人力资源和社会保障局立案审查后，认为张成兵受伤符合工伤认定条件，且南通公司经告知，未就张成兵所受伤害是否应被认定为工伤进行举证。上海市松江区人力资源和社会保障局遂于2009年2月19日认定张成兵受伤为工伤。南通六建公司不服，经复议未果，遂起诉请求撤销上海市松江区人力资源和社会保障局作出的工伤认定。裁判结果为：经上海市松江区人民法院一审、上海市第一中级人民法院二审认为，根据劳社部发［2005］12号《关于确立劳动关系有关事项的通知》第四条规定，建筑施工、矿山企业等用人单位将工程（业务）或经营权发包给不具备用工主体资格的组织或自然人，对该组织或自然人招用的劳动者，由具备用工主体资格的发包方承担用工主体责任。本案中，南通六建公司作为建筑施工单位将油漆工程发包给无用工主体资格的自然人李某某，约定李某某所雇用的人员应服从南通六建公司管理。后李某某又将部分油漆工程再发包给王某某，并由王某某招用了上诉人张成兵进行油漆施工。上海市松江区人力资源和社会保障局依据上述规定及事实认定上诉人与被上诉人具有劳动关系的理由成立。根据《工伤保险条例》规定，张成兵在江苏南通建设集团有限公司承建的厂房建设项目中进行油漆施工不慎受到事故伤害，属于工伤认定范围。据此，维持上海市松江区人力资源和社会保障局作出被诉工伤认定的具体行政行为。可见，最高人民法院又通过发布典型案例的方式，进一步明确了可以将劳动关系认定到发包人头上。
虽然这个典型案例发生在上海法院，但实际上，在最高人民法院表态前，上海法院内部对此问题也是争议极大，例如《上海一中院民三庭２０１２年劳动争议二审案件质量讲评》中指出：“劳动关系的认定始终是处理劳动争议案件的重点和难点之一。结合2012年的二审改发情况，仍然有必要继续强调涉及建筑施工企业劳动关系认定的相关问题。根据相关规定，建筑施工、矿山企业等用人单位将工程（业务）或经营权发包给不具备用工主体资格的组织或自然人，对该组织或自然人招用的劳动者，由具备用工主体资格的发包方承担用工主体责任，但这并不等同于双方存在劳动关系。在审判实践中，部分承办法官机械套用了这条规定，审理案件时，只要发现用人单位发包给自然人、该自然人又聘请他人提供劳动的，在没有具体考量后一自然人是否还为其他单位提供劳动、是否接受用人单位管理、是否有与用人单位建立长期稳定的劳动关系的意思表示等事实情况，贸然认定为用人单位和后者之间存在劳动关系，从而导致二审改判…就此类问题，最高院《关于印发<全国民事审判工作会议纪要>的通知》［法办（2011）442号］中曾明确：发包人将工程发包给承包人，承包人又转包或者分包给实际施工人，实际施工人招用的劳动者请求确认与发包人之间存在劳动关系的，不予支持。高院通过民事法律适用问答（2011年第3期）传达的意见也认为，一般而言，不具备用工主体资格的组织或个人直接对外招用劳动者，劳动者一般不直接受建筑施工、矿山企业的管理和指挥，也不存在身份上的从属和依附关系，故建筑施工、矿山企业与劳动者之间不存在事实劳动关系。综合以上因素，二审作了相关改判…”。
随着最高法院这个典型案例的公开发布，对劳社部［2005］12号《关于确立劳动关系有关事项的通知》第四条长达九年多的争论应当已经尘埃落定。《最高人民法院关于案例指导工作的规定》（法发2010第51号）第一条规定：“对全国法院审判、执行工作具有指导作用的指导性案例，由最高人民法院确定并统一发布”，第二条规定：“本规定所称指导性案例，是指裁判已经发生法律效力，并符合以下条件的案例：（一）社会广泛关注的；（二）法律规定比较原则的；（三）具有典型性的；（四）疑难复杂或者新类型的；（五）其他具有指导作用的案例”，第七条规定：“最高人民法院发布的指导性案例，各级人民法院审判类似案例时应当参照。”因为是“应当参照”，所以今后全国各级法院均应参照该典型案例，将劳动关系认定到发包人头上。
此外，国务院《工伤保险条例》第四十三条第二款也规定：“用人单位实行承包经营的，工伤保险责任由职工劳动关系所在单位承担”，这就说明在承包经营模式下，肯定是有一个劳动关系存在的，这个劳动关系不能认定到作为承包人的自然人包工头身上，那么只剩下一种选择，就是认定到作为发包人的建筑施工企业头上。
第四种观点认为，根据《民事诉讼法》处分原则，当事人有权处分自己的民事权利，故应将选择权交给农民工，如果农民工仅起诉自然人包工头，则按劳务关系或雇佣关系处理，判决包工头承担支付工资责任；如果农民工起诉要求包工头和建筑施工企业承担连带责任，则不确认劳动关系，直接依据《劳动合同法》第九十四条的规定，判决包工头和建筑施工企业承担连带责任；如果农民工要求确认与建筑施工企业之间存在劳动关系，进而要求支付工资，则认定农民工与建筑施工企业之间存在劳动关系，判决由建筑施工企业承担责任，为有利于查明案件事实，可追加包工头为第三人，在追加第三人的情况下，可继续依据《劳动合同法》第九十四条的规定判决由建筑施工企业和第三人包工头承担连带责任，至于建筑施工企业承担责任后的问题，可在建筑施工企业和包工头之间另案解决。
总体而言，笔者同意第四种观点。根据住房和城乡建设部《建筑业劳务分包企业资质标准》的规定，从事建筑业木工、砌筑、抹灰、石制作、油漆、钢筋、混凝土、脚手架、模板、焊接、水暖、钣金、架线作业均需要达到一定的资质标准，故建筑施工企业将上述作业发包给自然人的行为违法，具有可归责性，应当对其违法发包行为承担一定的民事责任。在认定农民工与自然人包工头形成雇佣关系的模式下，违法发包的建筑企业不用承担任何风险，对农民工工资也不负责任，此种观点显然是有悖于立法目的的。在目前法律关于建筑领域违法发包模式下农民工劳动关系认定出现松动的情况下，法院完全有依据将农民工的劳动关系认定到违法发包的建筑企业头上，如果认定了劳动关系，则由建筑企业直接向农民工支付劳务工资当属应有之义，但同时考虑到大多数情况下农民工与建筑企业并无建立劳动关系的合意，在农民工不要求认定劳动关系、只是主张劳务工资的情况下，完全可以判决由建筑企业和包工头承担连带责任，此种判法既保障了农民工的工资权益，也对违法的建筑企业给予了一定的惩戒。当然，对于起诉谁、如何起诉，农民工在维权过程中是有选择权的。笔者认为，法院应尊重农民工作为原告的选择权，根据原告的不同诉讼请求来具体操作，但无论如何也不能让违法发包的建筑企业逃避掉责任。
